Comply-or-explain: hoe AMLA-richtsnoeren toezichthouders en meldingsplichtige entiteiten binden

Een dozijn AMLA-richtsnoeren moet nog worden opgesteld (AMLA heeft de consultaties daarvoor gepland tussen het derde kwartaal van 2026 en 2027), twee zijn net uit consultatie (de bedrijfsbrede risicobeoordeling, en de doorlopende monitoring op grond van artikel 26, lid 5, AMLR), en de eerste RTS liggen bij de Commissie. Een vraag die wij wekelijks horen van MLRO's en juridisch adviseurs is bedrieglijk eenvoudig: wat is de rechtskracht van een AMLA-richtsnoer? Kan een toezichthouder ons een boete opleggen omdat we er een niet volgen? Mogen we afwijken als we documenteren waarom? Dit artikel zet het mechanisme van artikel 54 van de AMLA-verordening (Verordening (EU) 2024/1620, AMLAR) uiteen, legt uit hoe het verschilt van de RTS en ITS, en wat het betekent voor de manier waarop u uw AMLR-programma opbouwt tussen nu en 10 juli 2027.

Drie lagen, drie gradaties van bindendheid

Het AML-pakket gebruikt de bekende hiërarchie uit de EU-regelgeving voor financiële diensten, en het loont om de lagen uit elkaar te houden:

Level 1: de AMLR zelf. Rechtstreeks toepasselijk in elke lidstaat vanaf 10 juli 2027, zonder omzetting. Overtredingen zijn overtredingen van de wet en zijn sanctioneerbaar op grond van AMLD6 zoals nationaal omgezet.
Level 2: technische reguleringsnormen (RTS) en technische uitvoeringsnormen (ITS). AMLA stelt ze op op grond van artikel 49 en artikel 53 AMLAR, de Commissie stelt ze vast als gedelegeerde of uitvoeringsverordeningen, en zodra ze in het Publicatieblad zijn bekendgemaakt zijn ze bindend recht op precies dezelfde manier als de AMLR. De RTS over CDD op grond van artikel 28 AMLR, de RTS over risicobeoordeling en de ITS over het gemeenschappelijke STR-sjabloon horen hier alle thuis.
Level 3: richtsnoeren en aanbevelingen op grond van artikel 54 AMLAR. Deze worden niet door de Commissie vastgesteld en niet als verordening gepubliceerd. Ze worden vastgesteld door de algemene raad van AMLA en gepubliceerd op amla.europa.eu. Hun kracht komt voort uit het hieronder beschreven comply-or-explain-mechanisme, niet uit rechtstreekse rechtswerking.

Het praktische gevolg: een instelling kan worden gesanctioneerd voor overtreding van artikel 26 AMLR (doorlopende monitoring). Zij kan strikt genomen niet worden gesanctioneerd voor het 'overtreden' van de richtsnoeren over doorlopende monitoring. Maar zij kan wel in overtreding van artikel 26 worden bevonden omdat zij niet heeft gedaan wat de richtsnoeren beschrijven als de manier om aan artikel 26 te voldoen, en zij zal dan moeten uitleggen waarom haar alternatieve aanpak even effectief was.

Wat artikel 54 AMLAR feitelijk zegt

Artikel 54 AMLAR geeft AMLA de bevoegdheid om richtsnoeren uit te vaardigen gericht aan alle toezichthoudende autoriteiten, alle FIU's of alle meldingsplichtige entiteiten, en aanbevelingen gericht aan een of meer daarvan, met het doel consistente toezicht- en FIU-praktijken tot stand te brengen en een uniforme toepassing van het Unierecht te waarborgen. Drie kenmerken zijn van belang voor meldingsplichtige entiteiten.

Ten eerste de 'alles in het werk stellen'-verplichting. Toezichthoudende autoriteiten, FIU's en meldingsplichtige entiteiten 'stellen alles in het werk om aan de richtsnoeren en aanbevelingen te voldoen'. Dit is dezelfde formulering die sinds 2011 voor de EBA, ESMA en EIOPA wordt gebruikt, en zij heeft een vaste betekenis in de toezichtpraktijk: het richtsnoer is de standaard; het is u niet verboden iets anders te doen, maar de bewijslast dat uw alternatief minstens even effectief is, ligt bij u.

Ten tweede het comply-or-explain op toezichthoudersniveau. Binnen twee maanden na de uitvaardiging van een richtsnoer moet elke toezichthoudende autoriteit en FIU aan AMLA bevestigen of zij eraan voldoet of voornemens is eraan te voldoen. Doet zij dat niet, dan moet zij haar redenen opgeven, en AMLA maakt het feit van niet-naleving openbaar en kan de redenen openbaar maken. In de EBA-praktijk leverde dit openbare nalevingstabellen op die per lidstaat aangaven 'voldoet', 'voornemens te voldoen' of 'voldoet niet'. Wij verwachten dat AMLA dezelfde aanpak zal volgen; AMLA heeft nog voor geen enkel richtsnoer een nalevingstabel gepubliceerd, dus beschouw dit voorlopig als verwachting en niet als feit.

Ten derde het rapportagehaakje op entiteitsniveau. Wanneer een richtsnoer daarin voorziet, kan van meldingsplichtige entiteiten worden verlangd dat zij op duidelijke en gedetailleerde wijze rapporteren of zij eraan voldoen. De EBA activeerde deze bepaling zelden. Of AMLA er gebruik van zal maken, bijvoorbeeld voor de vanaf 2028 rechtstreeks onder toezicht staande entiteiten, is nog niet bekend.

Artikel 54 verplicht AMLA ook om, waar passend, openbare consultaties te houden en kosten en baten te analyseren voordat zij richtsnoeren uitvaardigt, en dat is de reden waarom de teksten over de BWRA en doorlopende monitoring dit jaar consultatiedocumenten en openbare hoorzittingen hebben doorlopen (zie de consultatiepagina over doorlopende monitoring).

Hoe een richtsnoer u in de praktijk bereikt

De route van de algemene raad van AMLA naar uw procedurehandboek kent doorgaans drie stappen, en elke stap voegt een graad van bindendheid toe.

Publicatie door AMLA. Het richtsnoer wordt vastgesteld in het Engels en vervolgens vertaald in alle officiële EU-talen. In de EBA-praktijk begon de comply-or-explain-termijn van twee maanden te lopen bij publicatie van de vertalingen, en de in het richtsnoer genoemde toepassingsdatum werd met dat in gedachten vastgesteld. De meeste AMLR-richtsnoeren in de huidige pijplijn zullen naar verwachting van toepassing zijn vanaf 10 juli 2027, gelijk met de verordening.
Overname door de nationale toezichthouder. Uw toezichthouder bevestigt de naleving en neemt het richtsnoer doorgaans op in zijn eigen toezichtverwachtingen: de leidraad van DNB in Nederland, de Auslegungs- und Anwendungshinweise van BaFin in Duitsland, de AML-richtsnoeren van de CBI in Ierland, enzovoort. Sommige lidstaten gaan verder en geven richtsnoeren een quasi-juridische status door verwijzing in nationale regelgeving of circulaires. Zodra dat gebeurt, is het richtsnoer voor u niet meer te onderscheiden van een nationale regel.
Toezichtonderzoek. Inspectieprogramma's, vragenlijsten en onderzoeken ter plaatse worden opgebouwd rond de richtsnoeren. De 'alles in het werk stellen'-norm wordt in de praktijk: laat ons zien waar uw raamwerk het richtsnoer volgt, en laat voor elke afwijking de analyse en goedkeuring zien die haar onderbouwen.

Voor de maximaal 40 entiteiten waarop AMLA vanaf 2028 rechtstreeks toezicht zal houden, valt stap 2 weg. AMLA zal haar eigen richtsnoeren rechtstreeks toepassen, en de gezamenlijke toezichtteams zullen ze als uitgangspunt voor hun onderzoeken gebruiken.

De EBA-erfenis en de pijplijn van 'definitief, nog niet gepubliceerd'

Twee overgangspunten vragen om zorgvuldigheid.

De bestaande EBA AML/CFT-richtsnoeren (risicofactoren EBA/GL/2021/02, beleid en procedures EBA/GL/2022/05, onboarding op afstand, de-risking, compliance officer en andere) zijn niet vervallen toen de AML-mandaten van de EBA in januari 2026 naar AMLA overgingen. Ze blijven van toepassing onder de huidige, op AMLD4/AMLD5 gebaseerde nationale wetgeving totdat ze worden ingetrokken of vervangen. Verscheidene van de geplande AMLA-richtsnoeren zijn uitdrukkelijke opvolgers van EBA-richtsnoeren, en hun publicatie zal normaal gesproken een intrekkings- of vervangingsbepaling met een datum bevatten. Tot die datum wordt u nog steeds beoordeeld aan de hand van de EBA-tekst.

'Definitieve tekst, in afwachting van publicatie' is de status die het dashboard gebruikt voor teksten waarvan AMLA het eindverslag heeft gepubliceerd maar die de Commissie nog niet heeft vastgesteld; nog geen enkel AMLA-richtsnoer heeft dat stadium bereikt. Behandel ontwerpteksten uit consultatiedocumenten niet als het laatste woord. In het EBA-tijdperk veranderde de inhoud wel degelijk tussen consultatie en definitieve versie, soms wezenlijk (drempels, voorbeelden, overgangsregelingen). Bouw uw gap-analyse op het ontwerp, markeer elke vereiste als 'ontwerp', en plan een herijking wanneer de definitieve tekst verschijnt.

Afwijken van een richtsnoer: hoe u dat verdedigbaar doet

Afwijken is rechtmatig. Onverklaard afwijken is waar instellingen in de problemen komen. Als u tot de conclusie komt dat een bepaling van een richtsnoer niet past bij uw bedrijfsmodel, of dat u een effectievere manier heeft om aan het onderliggende AMLR-artikel te voldoen, dan moet het dossier het volgende bevatten:

het AMLR-artikel dat het richtsnoer uitwerkt (bijvoorbeeld artikel 10 voor de BWRA, artikel 26 voor doorlopende monitoring), en een verklaring van hoe uw aanpak aan dat artikel voldoet;
de specifieke paragraaf van het richtsnoer waarvan u afwijkt, en waarom (proportionaliteit, sectorspecifieke kenmerken, technologie, groepsstructuur);
bewijs dat uw alternatief minstens even effectief is: testresultaten, back-testing, benchmarks met vergelijkbare instellingen;
goedkeuring door de compliancemanager op het niveau van het leidinggevend orgaan op grond van artikel 11 AMLR, en een herzieningsdatum;
wanneer uw toezichthouder zijn eigen standpunt over het punt heeft gepubliceerd, een notitie over hoe uw afwijking zich daartoe verhoudt.

Dit is ook de plek waar proportionaliteit thuishoort. Verscheidene richtsnoeren in de pijplijn bevatten lichtere verwachtingen voor kleinere of minder risicovolle meldingsplichtige entiteiten. Proportionaliteit is geen algemene vrijbrief om minder te doen; het is een gedocumenteerd oordeel dat een specifieke maatregel niet gerechtvaardigd is gegeven een specifiek risicoprofiel, en de BWRA is de plek waar dat oordeel zichtbaar moet zijn.

Wat u nu moet doen

Houd één register bij van de Level 3-instrumenten die voor uw entiteit relevant zijn, met status (aangekondigd, consultatie, definitief ontwerp, gepubliceerd, van toepassing), het AMLR-artikel dat elk instrument uitwerkt, de verwachte toepassingsdatum en het EBA-richtsnoer dat het vervangt.
Koppel elke paragraaf van een richtsnoer aan een beheersmaatregel of procedure. Waar de koppeling 'niet toegepast' luidt, leg de motivering van de afwijking nu vast in het bovenstaande format, en niet pas wanneer een inspecteur ernaar vraagt.
Let na elke publicatie op twee dingen: de toepassingsdatum in de definitieve tekst, en de comply-or-explain-reactie van uw nationale toezichthouder en een eventuele bijbehorende circulaire. Die tweede voegt vaak nationale kleur toe die de AMLA-tekst niet heeft.
Houd de EBA-richtsnoeren in uw beheersraamwerk totdat de vervangingsbepaling in het corresponderende AMLA-richtsnoer in werking treedt.
Als u heeft gereageerd op de consultaties over de BWRA of doorlopende monitoring, vergelijk dan de definitieve tekst met uw reactie wanneer die verschijnt; waar AMLA uw punt niet heeft overgenomen, moet uw afwijkingsdossier erkennen dat de kwestie op EU-niveau is overwogen en verworpen.
Voor grensoverschrijdende groepen: bedenk dat comply-or-explain op grond van artikel 54 per toezichthouder geldt. Een richtsnoer waaraan uw thuistoezichthouder voldoet, kan een richtsnoer zijn dat een gasttoezichthouder heeft afgewezen; uw groepsbrede beleidslijnen op grond van artikel 16 AMLR moeten worden gebouwd op de tekst van het richtsnoer, met de afwijkingen voor gastlanden afzonderlijk gedocumenteerd.

Het AMLR Monitor-dashboard volgt elk hier besproken richtsnoer door consultatie, vaststelling, publicatie en toepassingsdatum, naast de RTS en ITS waar ze naast staan.