Comply-or-Explain: wie AMLA-Leitlinien Aufsichtsbehörden und Verpflichtete binden

Ein Dutzend AMLA-Leitlinien sind noch zu entwerfen (die AMLA hat die Konsultationen dazu zwischen dem dritten Quartal 2026 und 2027 eingeplant), zwei haben gerade die Konsultation durchlaufen (unternehmensweite Risikobewertung sowie laufende Überwachung nach Artikel 26 Absatz 5 AMLR), und die ersten RTS liegen bei der Kommission. Eine Frage, die wir jede Woche von Geldwäschebeauftragten (MLROs) und Rechtsberatern hören, ist trügerisch einfach: Welche Rechtswirkung hat eine AMLA-Leitlinie? Kann uns eine Aufsichtsbehörde mit einem Bußgeld belegen, wenn wir eine Leitlinie nicht befolgen? Dürfen wir abweichen, wenn wir dokumentieren, warum? Dieser Artikel erläutert den Mechanismus des Artikels 54 der AMLA-Verordnung (Verordnung (EU) 2024/1620, AMLAR), den Unterschied zu RTS und ITS und die Folgen für den Aufbau Ihres AMLR-Programms zwischen heute und dem 10. Juli 2027.

Drei Ebenen, drei Grade der Verbindlichkeit

Das AML-Paket verwendet die vertraute Hierarchie der EU-Finanzdienstleistungsregulierung, und es lohnt sich, die Ebenen sauber auseinanderzuhalten:

Level 1: die AMLR selbst. Ab dem 10. Juli 2027 in jedem Mitgliedstaat unmittelbar anwendbar, ohne Umsetzung. Verstöße sind Gesetzesverstöße und nach der national umgesetzten AMLD6 sanktionierbar.
Level 2: technische Regulierungsstandards (RTS) und technische Durchführungsstandards (ITS). Die AMLA entwirft sie nach Artikel 49 und Artikel 53 AMLAR, die Kommission erlässt sie als delegierte oder Durchführungsverordnungen, und nach Veröffentlichung im Amtsblatt sind sie in genau derselben Weise verbindliches Recht wie die AMLR. Die RTS zur CDD nach Artikel 28 AMLR, die RTS zur Risikobewertung und die ITS zum einheitlichen Formular für Verdachtsmeldungen (STR) gehören hierher.
Level 3: Leitlinien und Empfehlungen nach Artikel 54 AMLAR. Diese werden nicht von der Kommission erlassen und nicht als Verordnungen veröffentlicht. Sie werden vom Verwaltungsrat der AMLA angenommen und auf amla.europa.eu veröffentlicht. Ihre Wirkung ergibt sich aus dem unten beschriebenen Comply-or-Explain-Mechanismus, nicht aus unmittelbarer Rechtswirkung.

Die praktische Konsequenz: Ein Unternehmen kann für einen Verstoß gegen Artikel 26 AMLR (laufende Überwachung) sanktioniert werden. Es kann streng genommen nicht für einen „Verstoß“ gegen die Leitlinien zur laufenden Überwachung sanktioniert werden. Es kann aber ein Verstoß gegen Artikel 26 festgestellt werden, weil das Unternehmen nicht getan hat, was die Leitlinien als den Weg zur Erfüllung von Artikel 26 beschreiben, und es wird erklären müssen, warum sein alternativer Ansatz gleichermaßen wirksam war.

Was Artikel 54 AMLAR tatsächlich sagt

Artikel 54 AMLAR gibt der AMLA die Befugnis, Leitlinien zu erlassen, die sich an alle Aufsichtsbehörden, alle FIUs oder alle Verpflichteten richten, sowie Empfehlungen, die sich an eine oder mehrere von ihnen richten, mit dem Ziel, kohärente Aufsichts- und FIU-Praktiken zu schaffen und die einheitliche Anwendung des Unionsrechts sicherzustellen. Drei Merkmale sind für Verpflichtete von Bedeutung.

Erstens die Pflicht zu „allen erforderlichen Anstrengungen“. Aufsichtsbehörden, FIUs und Verpflichtete „unternehmen alle erforderlichen Anstrengungen“, um den Leitlinien und Empfehlungen nachzukommen. Dies ist derselbe Wortlaut, der seit 2011 für EBA, ESMA und EIOPA verwendet wird, und er hat in der Aufsichtspraxis eine gefestigte Bedeutung: Die Leitlinie ist der Standardfall; es ist Ihnen nicht verboten, etwas anderes zu tun, aber die Last, nachzuweisen, dass Ihre Alternative mindestens ebenso wirksam ist, liegt bei Ihnen.

Zweitens das Comply-or-Explain auf Ebene der Aufsichtsbehörden. Innerhalb von zwei Monaten nach Herausgabe einer Leitlinie muss jede Aufsichtsbehörde und jede FIU der AMLA bestätigen, ob sie ihr nachkommt oder nachzukommen beabsichtigt. Tut sie dies nicht, muss sie ihre Gründe angeben, und die AMLA veröffentlicht die Tatsache der Nichteinhaltung und kann die Gründe veröffentlichen. In der EBA-Praxis führte dies zu öffentlichen Compliance-Tabellen, die je Mitgliedstaat „complies“, „intends to comply“ oder „does not comply“ auswiesen. Wir erwarten, dass die AMLA denselben Ansatz verfolgt; sie hat bislang für keine Leitlinie eine Compliance-Tabelle veröffentlicht, behandeln Sie dies also vorerst als Erwartung und nicht als Tatsache.

Drittens der Berichtsanknüpfungspunkt auf Ebene der Verpflichteten. Soweit eine Leitlinie dies vorsieht, können Verpflichtete verpflichtet werden, klar und ausführlich zu berichten, ob sie ihr nachkommen. Die EBA hat diese Klausel selten aktiviert. Ob die AMLA sie nutzen wird, etwa für ab 2028 direkt beaufsichtigte Unternehmen, ist noch nicht bekannt.

Artikel 54 verpflichtet die AMLA zudem, gegebenenfalls öffentliche Konsultationen durchzuführen und Kosten und Nutzen zu analysieren, bevor sie Leitlinien herausgibt, weshalb die Texte zur BWRA und zur laufenden Überwachung in diesem Jahr Konsultationspapiere und öffentliche Anhörungen durchlaufen haben (siehe die Konsultationsseite zur laufenden Überwachung).

Wie eine Leitlinie Sie in der Praxis erreicht

Der Weg vom Verwaltungsrat der AMLA bis in Ihr Verfahrenshandbuch hat in der Regel drei Schritte, und jeder fügt einen Grad an Verbindlichkeit hinzu.

Veröffentlichung durch die AMLA. Die Leitlinie wird auf Englisch angenommen und anschließend in alle Amtssprachen der EU übersetzt. In der EBA-Praxis begann die zweimonatige Comply-or-Explain-Frist mit der Veröffentlichung der Übersetzungen, und das in der Leitlinie genannte Anwendungsdatum wurde mit Blick darauf festgelegt. Die meisten AMLR-Leitlinien in der aktuellen Pipeline werden voraussichtlich ab dem 10. Juli 2027 gelten, im Gleichschritt mit der Verordnung.
Übernahme durch die nationale Aufsichtsbehörde. Ihre Aufsichtsbehörde bestätigt die Einhaltung und nimmt die Leitlinie typischerweise in ihre eigenen aufsichtlichen Erwartungen auf: die Leitfäden der DNB in den Niederlanden, die Auslegungs- und Anwendungshinweise der BaFin in Deutschland, die AML-Leitlinien der CBI in Irland und so weiter. Einige Mitgliedstaaten gehen weiter und verleihen Leitlinien durch Verweis in nationalen Verordnungen oder Rundschreiben einen quasi-rechtlichen Status. Sobald das geschieht, ist die Leitlinie für Sie von einer nationalen Vorschrift nicht mehr zu unterscheiden.
Aufsichtliche Prüfung. Prüfungsprogramme, Fragebögen und Vor-Ort-Prüfungen werden um die Leitlinien herum aufgebaut. Der Maßstab der „erforderlichen Anstrengungen“ wird in der Praxis zu: Zeigen Sie uns, wo Ihr Rahmenwerk der Leitlinie folgt, und legen Sie für jede Abweichung die Analyse und die Genehmigung vor, die sie stützen.

Für die bis zu 40 Unternehmen, die die AMLA ab 2028 direkt beaufsichtigen wird, entfällt Schritt 2. Die AMLA wird ihre eigenen Leitlinien unmittelbar anwenden, und die gemeinsamen Aufsichtsteams werden sie als Prüfungsmaßstab heranziehen.

Das EBA-Erbe und die Pipeline der „finalen, unveröffentlichten“ Texte

Zwei Übergangspunkte verlangen Sorgfalt.

Die bestehenden AML/CFT-Leitlinien der EBA (Risikofaktoren EBA/GL/2021/02, Grundsätze und Verfahren EBA/GL/2022/05, Remote Onboarding, De-Risking, Compliance-Beauftragter und weitere) sind nicht erloschen, als die AML-Mandate der EBA im Januar 2026 auf die AMLA übergingen. Sie gelten weiterhin unter den derzeitigen, auf AMLD4/AMLD5 beruhenden nationalen Gesetzen, bis sie aufgehoben oder ersetzt werden. Mehrere der geplanten AMLA-Leitlinien sind ausdrücklich Nachfolger von EBA-Leitlinien, und ihre Veröffentlichung wird in der Regel eine Aufhebungs- oder Ersetzungsklausel mit einem Datum enthalten. Bis zu diesem Datum werden Sie weiterhin am EBA-Text gemessen.

„Finaler Text, Veröffentlichung ausstehend“ ist der Status, den das Dashboard für Texte verwendet, deren finalen Bericht die AMLA veröffentlicht hat, die die Kommission aber noch nicht erlassen hat; keine AMLA-Leitlinie hat dieses Stadium bislang erreicht. Behandeln Sie Entwürfe aus Konsultationspapieren nicht als das letzte Wort. In der EBA-Ära haben sich Inhalte zwischen Konsultation und finalem Text verschoben, teils erheblich (Schwellenwerte, Beispiele, Übergangserleichterungen). Bauen Sie Ihre Gap-Analyse auf dem Entwurf auf, kennzeichnen Sie jede Anforderung als „Entwurf“ und planen Sie eine Neubewertung, wenn der finale Text vorliegt.

Von einer Leitlinie abweichen: wie man es vertretbar macht

Abweichung ist rechtmäßig. Unerklärte Abweichung ist der Punkt, an dem Unternehmen Schaden nehmen. Wenn Sie zu dem Schluss kommen, dass eine Bestimmung einer Leitlinie nicht zu Ihrem Geschäftsmodell passt oder dass Sie einen wirksameren Weg haben, den zugrunde liegenden AMLR-Artikel zu erfüllen, sollte die Akte Folgendes enthalten:

den AMLR-Artikel, den die Leitlinie konkretisiert (zum Beispiel Artikel 10 für die BWRA, Artikel 26 für die laufende Überwachung), sowie eine Darstellung, wie Ihr Ansatz diesen Artikel erfüllt;
den konkreten Absatz der Leitlinie, von dem Sie abweichen, und die Gründe dafür (Verhältnismäßigkeit, sektorale Besonderheiten, Technologie, Gruppenstruktur);
Nachweise, dass Ihre Alternative mindestens ebenso wirksam ist: Testergebnisse, Back-Testing, Peer-Benchmarks;
die Genehmigung durch den Compliance-Manager auf Ebene des Leitungsorgans nach Artikel 11 AMLR sowie ein Überprüfungsdatum;
soweit Ihre Aufsichtsbehörde eine eigene Position zu dem Punkt veröffentlicht hat, einen Vermerk, wie sich Ihre Abweichung damit vereinbaren lässt.

Hier ist auch die Verhältnismäßigkeit angesiedelt. Mehrere Leitlinien in der Pipeline enthalten geringere Erwartungen an kleinere oder risikoärmere Verpflichtete. Verhältnismäßigkeit ist kein allgemeiner Freibrief, weniger zu tun; sie ist ein dokumentiertes Urteil, dass eine bestimmte Maßnahme angesichts eines bestimmten Risikoprofils nicht geboten ist, und die BWRA ist der Ort, an dem dieses Urteil sichtbar sein muss.

Was jetzt zu tun ist

Führen Sie ein einheitliches Register der für Ihr Unternehmen relevanten Level-3-Instrumente mit Status (angekündigt, Konsultation, finaler Entwurf, veröffentlicht, anwendbar), dem jeweils konkretisierten AMLR-Artikel, dem erwarteten Anwendungsdatum und der ersetzten EBA-Leitlinie.
Ordnen Sie jeden Absatz jeder Leitlinie einer Kontrolle oder einem Verfahren zu. Wo die Zuordnung „nicht angewendet“ lautet, halten Sie die Begründung der Abweichung jetzt im oben beschriebenen Format fest, nicht erst, wenn ein Prüfer danach fragt.
Achten Sie nach jeder Veröffentlichung auf zwei Dinge: das Anwendungsdatum im finalen Text und die Comply-or-Explain-Antwort Ihrer nationalen Aufsichtsbehörde samt etwaigem begleitendem Rundschreiben. Letzteres fügt häufig nationale Nuancen hinzu, die der AMLA-Text nicht enthält.
Behalten Sie die EBA-Leitlinien in Ihrem Kontrollrahmen, bis die Ersetzungsklausel in der entsprechenden AMLA-Leitlinie wirksam wird.
Wenn Sie an den Konsultationen zur BWRA oder zur laufenden Überwachung teilgenommen haben, vergleichen Sie den finalen Text mit Ihrer Stellungnahme, sobald er erscheint; wo die AMLA Ihrem Punkt nicht gefolgt ist, sollte Ihre Abweichungsakte festhalten, dass die Frage auf EU-Ebene geprüft und verworfen wurde.
Beachten Sie für grenzüberschreitende Gruppen, dass das Comply-or-Explain nach Artikel 54 je Aufsichtsbehörde gilt. Eine Leitlinie, der Ihre Heimataufsichtsbehörde nachkommt, kann eine sein, die eine Aufnahmelandbehörde abgelehnt hat; Ihre gruppenweiten Grundsätze nach Artikel 16 AMLR sollten auf dem Text der Leitlinie aufbauen, wobei Abweichungen in Aufnahmeländern gesondert zu dokumentieren sind.

Das AMLR-Monitor-Dashboard verfolgt jede hier besprochene Leitlinie über Konsultation, Annahme, Veröffentlichung und Anwendungsdatum, zusammen mit den RTS und ITS, neben denen sie stehen.