Comply-or-explain: Wie AMLA-Leitlinien Aufsichtsbehörden und Verpflichtete binden

Mehr als ein Dutzend AMLA-Leitlinien stehen im AMLR Monitor Dashboard inzwischen im Status 'final, unveröffentlicht', zwei weitere befinden sich in der Konsultation oder haben sie gerade abgeschlossen (unternehmensweite Risikoanalyse sowie laufende Überwachung nach Artikel 26 Absatz 5 AMLR), und die erste Tranche der RTS liegt bei der Kommission. Eine Frage, die wir jede Woche von Geldwäschebeauftragten und Rechtsabteilungen hören, ist trügerisch einfach: Welche rechtliche Verbindlichkeit hat eine AMLA-Leitlinie? Kann uns eine Aufsichtsbehörde mit einem Bußgeld belegen, wenn wir einer Leitlinie nicht folgen? Dürfen wir abweichen, wenn wir dokumentieren, warum? Dieser Beitrag erläutert den Mechanismus des Artikels 54 der AMLA-Verordnung (Verordnung (EU) 2024/1620, AMLAR), den Unterschied zu RTS und ITS und die Folgen für den Aufbau Ihres AMLR-Programms bis zum 10. Juli 2027.

Drei Ebenen, drei Grade der Verbindlichkeit

Das AML-Paket folgt der vertrauten Hierarchie des EU-Finanzdienstleistungsrechts, und es lohnt sich, die Ebenen sauber auseinanderzuhalten:

Level 1: die AMLR selbst. Ab dem 10. Juli 2027 in jedem Mitgliedstaat unmittelbar anwendbar, keine Umsetzung erforderlich. Verstöße sind Rechtsverstöße und nach der national umgesetzten AMLD6 sanktionierbar.
Level 2: technische Regulierungsstandards (RTS) und technische Durchführungsstandards (ITS). AMLA entwirft sie nach Artikel 49 und Artikel 53 AMLAR, die Kommission erlässt sie als delegierte oder Durchführungsverordnungen, und nach Veröffentlichung im Amtsblatt sind sie in genau derselben Weise verbindliches Recht wie die AMLR. Die RTS zu den Sorgfaltspflichten (CDD) nach Artikel 28 AMLR, die RTS zur Risikoanalyse und die ITS zum gemeinsamen STR-Meldeformular gehören hierher.
Level 3: Leitlinien und Empfehlungen nach Artikel 54 AMLAR. Diese werden nicht von der Kommission erlassen und nicht als Verordnungen veröffentlicht. Sie werden vom Verwaltungsrat der AMLA angenommen und auf amla.europa.eu veröffentlicht. Ihre Wirkung ergibt sich aus dem nachstehend beschriebenen Comply-or-explain-Mechanismus, nicht aus unmittelbarer Rechtswirkung.

Die praktische Konsequenz: Ein Unternehmen kann wegen eines Verstoßes gegen Artikel 26 AMLR (laufende Überwachung) sanktioniert werden. Es kann streng genommen nicht wegen eines 'Verstoßes' gegen die Leitlinien zur laufenden Überwachung sanktioniert werden. Es kann aber ein Verstoß gegen Artikel 26 festgestellt werden, weil es das unterlassen hat, was die Leitlinien als Weg zur Erfüllung von Artikel 26 beschreiben, und es wird erklären müssen, warum sein alternativer Ansatz gleichermaßen wirksam war.

Was Artikel 54 AMLAR tatsächlich regelt

Artikel 54 AMLAR ermächtigt AMLA, Leitlinien zu erlassen, die an alle Aufsichtsbehörden, alle FIUs oder alle Verpflichteten gerichtet sind, sowie Empfehlungen, die an einen oder mehrere von ihnen gerichtet sind, mit dem Ziel, kohärente Aufsichts- und FIU-Praktiken zu schaffen und eine einheitliche Anwendung des Unionsrechts sicherzustellen. Drei Merkmale sind für Verpflichtete von Bedeutung.

Erstens die Pflicht, 'alle erforderlichen Anstrengungen' zu unternehmen. Aufsichtsbehörden, FIUs und Verpflichtete 'unternehmen alle erforderlichen Anstrengungen', um den Leitlinien und Empfehlungen nachzukommen. Dies ist dieselbe Formulierung, die seit 2011 für EBA, ESMA und EIOPA verwendet wird, und sie hat in der Aufsichtspraxis eine gefestigte Bedeutung: Die Leitlinie ist der Standardfall; es ist Ihnen nicht verboten, etwas anderes zu tun, aber die Last, nachzuweisen, dass Ihre Alternative mindestens ebenso wirksam ist, liegt bei Ihnen.

Zweitens das Comply-or-explain auf Ebene der Aufsichtsbehörden. Innerhalb von zwei Monaten nach Herausgabe einer Leitlinie muss jede Aufsichtsbehörde und jede FIU gegenüber AMLA bestätigen, ob sie der Leitlinie nachkommt oder nachzukommen beabsichtigt. Tut sie dies nicht, muss sie ihre Gründe angeben, und AMLA veröffentlicht die Tatsache der Nichteinhaltung und kann die Gründe veröffentlichen. In der EBA-Praxis führte dies zu öffentlichen Compliance-Tabellen, die je Mitgliedstaat 'kommt nach', 'beabsichtigt nachzukommen' oder 'kommt nicht nach' auswiesen. Wir erwarten, dass AMLA denselben Ansatz verfolgt; sie hat bislang für keine Leitlinie eine Compliance-Tabelle veröffentlicht, sodass dies vorerst als Erwartung und nicht als Tatsache zu behandeln ist.

Drittens der Berichtsanknüpfungspunkt auf Ebene der Verpflichteten. Soweit eine Leitlinie dies vorsieht, können Verpflichtete verpflichtet werden, klar und ausführlich Bericht darüber zu erstatten, ob sie der Leitlinie nachkommen. Die EBA hat diese Klausel nur selten aktiviert. Ob AMLA sie nutzen wird, etwa für direkt beaufsichtigte Verpflichtete ab 2028, ist noch nicht bekannt.

Artikel 54 verlangt von AMLA außerdem, gegebenenfalls öffentliche Konsultationen durchzuführen und Kosten und Nutzen zu analysieren, bevor sie Leitlinien herausgibt; deshalb haben die Texte zur BWRA und zur laufenden Überwachung in diesem Jahr Konsultationspapiere und öffentliche Anhörungen durchlaufen (siehe die Konsultationsseite zur laufenden Überwachung).

Wie eine Leitlinie Sie in der Praxis erreicht

Der Weg vom Verwaltungsrat der AMLA bis in Ihr Verfahrenshandbuch hat üblicherweise drei Schritte, und jeder erhöht den Grad der Verbindlichkeit.

Veröffentlichung durch AMLA. Die Leitlinie wird auf Englisch angenommen und anschließend in alle Amtssprachen der EU übersetzt. In der EBA-Praxis begann die zweimonatige Comply-or-explain-Frist mit der Veröffentlichung der Übersetzungen, und der in der Leitlinie genannte Anwendungszeitpunkt wurde entsprechend festgelegt. Die meisten AMLR-Leitlinien der aktuellen Pipeline sollen voraussichtlich ab dem 10. Juli 2027 gelten, im Gleichschritt mit der Verordnung.
Übernahme durch die nationale Aufsichtsbehörde. Ihre Aufsichtsbehörde bestätigt die Einhaltung und nimmt die Leitlinie in der Regel in ihre eigenen Aufsichtserwartungen auf: die Guidance der DNB in den Niederlanden, die Auslegungs- und Anwendungshinweise der BaFin in Deutschland, die AML-Leitlinien der CBI in Irland und so weiter. Einige Mitgliedstaaten gehen weiter und verleihen Leitlinien durch Verweis in nationalen Verordnungen oder Rundschreiben einen quasi-rechtlichen Status. Sobald das geschieht, ist die Leitlinie für Sie von einer nationalen Vorschrift nicht mehr zu unterscheiden.
Aufsichtliche Prüfung. Prüfungsprogramme, Fragebögen und Vor-Ort-Prüfungen werden rund um die Leitlinien aufgebaut. Der Maßstab 'alle erforderlichen Anstrengungen' wird in der Praxis zu: Zeigen Sie uns, wo Ihr Rahmenwerk der Leitlinie folgt, und legen Sie uns für jede Abweichung die Analyse und die Genehmigung vor, die sie stützen.

Für die rund 40 Verpflichteten, die AMLA ab 2028 direkt beaufsichtigen wird, entfällt Schritt 2. AMLA wird ihre eigenen Leitlinien unmittelbar anwenden, und die gemeinsamen Aufsichtsteams werden sie als Prüfungsmaßstab heranziehen.

Das EBA-Erbe und die Pipeline 'final, unveröffentlicht'

Zwei Übergangsfragen erfordern Sorgfalt.

Die bestehenden AML/CFT-Leitlinien der EBA (Risikofaktoren EBA/GL/2021/02, Grundsätze und Verfahren EBA/GL/2022/05, Remote Onboarding, De-Risking, Compliance-Beauftragter und weitere) sind mit dem Übergang der AML-Mandate der EBA auf AMLA im Januar 2026 nicht erloschen. Sie gelten unter den derzeitigen, auf AMLD4/AMLD5 gestützten nationalen Gesetzen weiter, bis sie aufgehoben oder ersetzt werden. Mehrere der als 'final, unveröffentlicht' geführten AMLA-Leitlinien sind ausdrückliche Nachfolger, und ihre Veröffentlichung wird in der Regel eine Aufhebungs- oder Ersetzungsklausel mit Datum enthalten. Bis zu diesem Datum werden Sie weiterhin am EBA-Text gemessen.

'Final, unveröffentlicht' ist ein Status, den wir für Leitlinien verwenden, die die Konsultation und, soweit erkennbar, die interne Annahme abgeschlossen haben, deren endgültiger Text und Übersetzungen aber noch nicht auf der AMLA-Website stehen. Behandeln Sie Entwürfe aus Konsultationspapieren nicht als letztes Wort. In der EBA-Ära hat sich der Inhalt zwischen Konsultation und Endfassung durchaus verändert, teils wesentlich (Schwellenwerte, Beispiele, Übergangserleichterungen). Bauen Sie Ihre Gap-Analyse auf dem Entwurf auf, kennzeichnen Sie jede Anforderung als 'Entwurf' und planen Sie eine Neubewertung, wenn der endgültige Text vorliegt.

Von einer Leitlinie abweichen: Wie man es vertretbar macht

Abweichen ist zulässig. Unerklärte Abweichungen sind es, die Unternehmen in Schwierigkeiten bringen. Kommen Sie zu dem Schluss, dass eine Bestimmung einer Leitlinie nicht zu Ihrem Geschäftsmodell passt oder dass Sie einen wirksameren Weg haben, den zugrunde liegenden AMLR-Artikel zu erfüllen, sollte die Akte enthalten:

den AMLR-Artikel, den die Leitlinie konkretisiert (zum Beispiel Artikel 10 für die BWRA, Artikel 26 für die laufende Überwachung), und eine Darstellung, wie Ihr Ansatz diesen Artikel erfüllt;
die konkrete Randnummer der Leitlinie, von der Sie abweichen, und die Begründung (Verhältnismäßigkeit, sektorale Besonderheiten, Technologie, Gruppenstruktur);
Nachweise, dass Ihre Alternative mindestens ebenso wirksam ist: Testergebnisse, Back-Testing, Vergleichswerte aus der Branche;
die Genehmigung durch den Compliance-Manager auf Ebene des Leitungsorgans nach Artikel 11 AMLR sowie ein Überprüfungsdatum;
sofern Ihre Aufsichtsbehörde eine eigene Position zu dem Punkt veröffentlicht hat, einen Vermerk, wie sich Ihre Abweichung damit vereinbaren lässt.

Hier ist auch die Verhältnismäßigkeit angesiedelt. Mehrere Leitlinien in der Pipeline enthalten geringere Erwartungen für kleinere oder risikoärmere Verpflichtete. Verhältnismäßigkeit ist keine allgemeine Erlaubnis, weniger zu tun; sie ist eine dokumentierte Einschätzung, dass eine bestimmte Maßnahme angesichts eines bestimmten Risikoprofils nicht geboten ist, und die BWRA ist der Ort, an dem diese Einschätzung sichtbar sein muss.

Was jetzt zu tun ist

Führen Sie ein zentrales Register der für Ihr Unternehmen relevanten Level-3-Instrumente mit Status (Konsultation, final unveröffentlicht, veröffentlicht, anwendbar), dem jeweils konkretisierten AMLR-Artikel, dem erwarteten Anwendungszeitpunkt und der ersetzten EBA-Leitlinie.
Ordnen Sie jede Randnummer einer Leitlinie einer Kontrolle oder einem Verfahren zu. Lautet die Zuordnung 'nicht angewendet', halten Sie die Begründung der Abweichung jetzt im oben beschriebenen Format fest, nicht erst, wenn ein Prüfer nachfragt.
Achten Sie nach jeder Veröffentlichung auf zwei Dinge: den Anwendungszeitpunkt im endgültigen Text und die Comply-or-explain-Rückmeldung Ihrer nationalen Aufsichtsbehörde samt etwaigem begleitendem Rundschreiben. Letztere fügt häufig nationale Nuancen hinzu, die der AMLA-Text nicht enthält.
Behalten Sie die EBA-Leitlinien in Ihrem Kontrollrahmen, bis die Ersetzungsklausel in der entsprechenden AMLA-Leitlinie wirksam wird.
Wenn Sie an den Konsultationen zur BWRA oder zur laufenden Überwachung teilgenommen haben, vergleichen Sie den endgültigen Text mit Ihrer Stellungnahme, sobald er erscheint; wo AMLA Ihrem Punkt nicht gefolgt ist, sollte Ihre Abweichungsakte anerkennen, dass die Frage auf EU-Ebene geprüft und verworfen wurde.
Für grenzüberschreitende Gruppen gilt: Comply-or-explain nach Artikel 54 erfolgt je Aufsichtsbehörde. Eine Leitlinie, der Ihre Herkunftslandaufsicht nachkommt, kann eine sein, die eine Aufnahmelandaufsicht abgelehnt hat; Ihre gruppenweiten Grundsätze nach Artikel 16 AMLR sollten auf dem Leitlinientext aufbauen, mit gesondert dokumentierten Abweichungen für die Aufnahmeländer.

Das AMLR Monitor Dashboard verfolgt jede hier besprochene Leitlinie über Konsultation, Annahme, Veröffentlichung und Anwendungszeitpunkt, zusammen mit den RTS und ITS, neben denen sie steht.