Cumplir o explicar: cómo las directrices de la AMLA vinculan a supervisores y entidades obligadas

Una docena de directrices de la AMLA están todavía por redactar (la AMLA ha programado sus consultas entre el tercer trimestre de 2026 y 2027), dos acaban de salir de consulta (la evaluación de riesgos a nivel de entidad y el seguimiento continuo conforme al artículo 26, apartado 5, del AMLR) y las primeras RTS ya están en manos de la Comisión. Una pregunta que oímos cada semana de responsables de cumplimiento (MLRO) y asesores jurídicos es engañosamente sencilla: ¿cuál es la fuerza jurídica de una directriz de la AMLA? ¿Puede un supervisor sancionarnos por no seguir una? ¿Podemos desviarnos si documentamos el motivo? Este artículo expone el mecanismo del artículo 54 del Reglamento AMLA (Reglamento (UE) 2024/1620, AMLAR), en qué se diferencia de las RTS y las ITS, y qué implica para la forma en que construye su programa AMLR entre ahora y el 10 de julio de 2027.

Tres niveles, tres grados de vinculación

El paquete AML utiliza la jerarquía habitual de los servicios financieros de la UE, y conviene mantener los niveles separados:

Nivel 1: el propio AMLR. Directamente aplicable en todos los Estados miembros desde el 10 de julio de 2027, sin transposición. Los incumplimientos son infracciones de la ley y son sancionables conforme a la AMLD6 tal como se transponga a nivel nacional.
Nivel 2: normas técnicas de regulación (RTS) y normas técnicas de ejecución (ITS). La AMLA las redacta en virtud del artículo 49 y el artículo 53 del AMLAR, la Comisión las adopta como reglamentos delegados o de ejecución, y una vez publicadas en el Diario Oficial son derecho vinculante exactamente del mismo modo que el AMLR. Aquí se encuadran las RTS sobre CDD del artículo 28 del AMLR, las RTS sobre evaluación de riesgos y las ITS sobre la plantilla común de comunicación de operaciones sospechosas (STR).
Nivel 3: directrices y recomendaciones en virtud del artículo 54 del AMLAR. No las adopta la Comisión y no se publican como reglamentos. Las adopta el Consejo General de la AMLA y se publican en amla.europa.eu. Su fuerza proviene del mecanismo de cumplir o explicar que se describe más abajo, no de un efecto jurídico directo.

La consecuencia práctica: una entidad puede ser sancionada por infringir el artículo 26 del AMLR (seguimiento continuo). No puede, en sentido estricto, ser sancionada por 'infringir' las directrices sobre seguimiento continuo. Pero sí puede considerarse que ha infringido el artículo 26 porque no hizo lo que las directrices describen como la forma de cumplir el artículo 26, y tendrá que explicar por qué su enfoque alternativo era igualmente eficaz.

Qué dice realmente el artículo 54 del AMLAR

El artículo 54 del AMLAR otorga a la AMLA la facultad de emitir directrices dirigidas a todas las autoridades de supervisión, todas las UIF (FIU) o todas las entidades obligadas, y recomendaciones dirigidas a una o varias de ellas, con el objetivo de establecer prácticas de supervisión y de las UIF coherentes y garantizar la aplicación uniforme del Derecho de la Unión. Tres características importan para las entidades obligadas.

Primero, el deber de 'todo esfuerzo'. Las autoridades de supervisión, las UIF y las entidades obligadas 'harán todo lo posible por atenerse' a las directrices y recomendaciones. Es la misma redacción utilizada para la EBA, la ESMA y la EIOPA desde 2011, y tiene un significado consolidado en la práctica supervisora: la directriz es la opción por defecto; no se le prohíbe hacer otra cosa, pero la carga de demostrar que su alternativa es al menos igual de eficaz recae sobre usted.

Segundo, el cumplir o explicar a nivel de supervisor. En el plazo de dos meses desde la emisión de una directriz, cada autoridad de supervisión y cada UIF debe confirmar a la AMLA si la cumple o tiene intención de cumplirla. Si no lo hace, debe indicar sus motivos, y la AMLA publica el hecho del incumplimiento y puede publicar los motivos. En la práctica de la EBA esto dio lugar a tablas públicas de cumplimiento que mostraban, por Estado miembro, 'cumple', 'tiene intención de cumplir' o 'no cumple'. Esperamos que la AMLA siga el mismo enfoque; todavía no ha publicado una tabla de cumplimiento para ninguna directriz, así que por ahora trátelo como una expectativa y no como un hecho.

Tercero, el mecanismo de información a nivel de entidad. Cuando una directriz así lo disponga, puede exigirse a las entidades obligadas que informen, de forma clara y detallada, sobre si la cumplen. La EBA rara vez activó esta cláusula. Aún no se sabe si la AMLA la utilizará, por ejemplo para las entidades supervisadas directamente a partir de 2028.

El artículo 54 también exige a la AMLA, cuando proceda, realizar consultas públicas y analizar los costes y beneficios antes de emitir directrices, y por eso los textos sobre la BWRA y el seguimiento continuo pasaron este año por documentos de consulta y audiencias públicas (véase la página de consulta sobre seguimiento continuo).

Cómo le llega una directriz en la práctica

El recorrido desde el Consejo General de la AMLA hasta su manual de procedimientos suele tener tres pasos, y cada uno añade un grado de vinculación.

Publicación por la AMLA. La directriz se adopta en inglés y después se traduce a todas las lenguas oficiales de la UE. En la práctica de la EBA, el plazo de dos meses de cumplir o explicar empezaba a contar con la publicación de las traducciones, y la fecha de aplicación indicada en la directriz se fijaba teniendo eso en cuenta. Se espera que la mayoría de las directrices AMLR de la cartera actual se apliquen desde el 10 de julio de 2027, al compás del Reglamento.
Adopción por el supervisor nacional. Su supervisor confirma el cumplimiento y normalmente incorpora la directriz a sus propias expectativas supervisoras: la guía del DNB en los Países Bajos, los Auslegungs- und Anwendungshinweise de la BaFin en Alemania, las directrices AML del CBI en Irlanda, y así sucesivamente. Algunos Estados miembros van más lejos y otorgan a las directrices un estatus cuasi jurídico mediante referencia en normativa nacional o circulares. Una vez que eso ocurre, la directriz es, para usted, indistinguible de una norma nacional.
Examen supervisor. Los programas de inspección, los cuestionarios y las revisiones in situ se construyen en torno a las directrices. El estándar de 'todo esfuerzo' se convierte, en la práctica, en: muéstrenos dónde su marco sigue la directriz y, para cada desviación, muéstrenos el análisis y la aprobación que la respaldan.

Para las hasta 40 entidades que la AMLA supervisará directamente a partir de 2028, el paso 2 desaparece. La AMLA aplicará sus propias directrices de forma directa, y los equipos conjuntos de supervisión las utilizarán como referencia de examen.

El legado de la EBA y la cartera de textos 'finales, no publicados'

Dos aspectos de la transición requieren cuidado.

Las directrices AML/CFT existentes de la EBA (factores de riesgo EBA/GL/2021/02, políticas y procedimientos EBA/GL/2022/05, incorporación remota de clientes, de-risking, responsable de cumplimiento, y otras) no decayeron cuando los mandatos AML de la EBA se transfirieron a la AMLA en enero de 2026. Siguen aplicándose conforme a las actuales legislaciones nacionales basadas en la AMLD4/AMLD5 hasta que sean derogadas o sustituidas. Varias de las directrices previstas de la AMLA son sucesoras explícitas de directrices de la EBA, y su publicación incluirá normalmente una cláusula de derogación o sustitución con una fecha. Hasta esa fecha se le sigue evaluando conforme al texto de la EBA.

'Texto final, pendiente de publicación' es el estado que utiliza el panel para los textos cuyo informe final ha publicado la AMLA pero que la Comisión aún no ha adoptado; ninguna directriz de la AMLA ha alcanzado todavía esa fase. No trate los borradores de los documentos de consulta como la última palabra. En la era de la EBA el contenido sí cambió entre la consulta y el texto final, a veces de forma sustancial (umbrales, ejemplos, medidas transitorias). Construya su análisis de brechas sobre el borrador, marque cada requisito como 'borrador' y planifique una nueva línea de base cuando llegue el texto final.

Desviarse de una directriz: cómo hacerlo de forma defendible

La desviación es lícita. La desviación sin explicación es donde las entidades salen perjudicadas. Si concluye que una disposición de una directriz no encaja con su modelo de negocio, o que tiene una forma más eficaz de cumplir el artículo del AMLR subyacente, el expediente debería contener:

el artículo del AMLR que la directriz desarrolla (por ejemplo, el artículo 10 para la BWRA, el artículo 26 para el seguimiento continuo), y una declaración de cómo su enfoque cumple ese artículo;
el apartado concreto de la directriz del que se desvía, y por qué (proporcionalidad, especificidades sectoriales, tecnología, estructura de grupo);
pruebas de que su alternativa es al menos igual de eficaz: resultados de pruebas, back-testing, comparativas con entidades similares;
la aprobación por el responsable de cumplimiento a nivel del órgano de dirección conforme al artículo 11 del AMLR, y una fecha de revisión;
cuando su supervisor haya publicado su propia posición sobre el punto, una nota sobre cómo su desviación encaja con ella.

Aquí es también donde reside la proporcionalidad. Varias directrices de la cartera incluyen expectativas más ligeras para entidades obligadas más pequeñas o de menor riesgo. La proporcionalidad no es una licencia general para hacer menos; es un juicio documentado de que una medida concreta no está justificada dado un perfil de riesgo concreto, y la BWRA es donde ese juicio debe hacerse visible.

Qué hacer ahora

Mantenga un registro único de los instrumentos de nivel 3 relevantes para su entidad, con su estado (anunciado, en consulta, borrador final, publicado, aplicable), el artículo del AMLR que cada uno desarrolla, la fecha de aplicación prevista y la directriz de la EBA que sustituye.
Vincule cada apartado de cada directriz con un control o procedimiento. Cuando la correspondencia sea 'no aplicado', registre el razonamiento de la desviación en el formato anterior ahora, no cuando lo pida un inspector.
Vigile dos cosas después de cada publicación: la fecha de aplicación en el texto final, y la respuesta de cumplir o explicar de su supervisor nacional y cualquier circular que la acompañe. La segunda a menudo añade matices nacionales que el texto de la AMLA no tiene.
Mantenga las directrices de la EBA en su marco de control hasta que la cláusula de sustitución de la directriz correspondiente de la AMLA surta efecto.
Si respondió a las consultas sobre la BWRA o el seguimiento continuo, compare el texto final con su respuesta cuando aparezca; cuando la AMLA no haya aceptado su planteamiento, su expediente de desviación debería reconocer que la cuestión fue considerada y rechazada a nivel de la UE.
Para los grupos transfronterizos, tenga en cuenta que el cumplir o explicar del artículo 54 es por supervisor. Una directriz que su supervisor de origen cumple puede ser una que un supervisor de acogida haya rechazado; sus políticas a nivel de grupo conforme al artículo 16 del AMLR deberían construirse sobre el texto de la directriz, con las desviaciones del país de acogida documentadas por separado.

El panel de AMLR Monitor hace un seguimiento de cada directriz tratada aquí a lo largo de la consulta, la adopción, la publicación y la fecha de aplicación, junto con las RTS y las ITS a las que acompañan.